Поможет ли закон о социально ориентированных НКО социальным предпринимателям?

Когда я услышала, что в закон “О некоммерческих организациях” внесены изменения, выделяющие особую группу “социально ориентированных НКО”, я обрадовалась. Поскольку до этого многие спрашивали у меня о перспективах государственной поддержки социального предпринимательства и поправки воспринимались как движение в этом направлении.

По зрелому размышлению стали видны и теневые стороны этого решения. (Хочу заранее оговориться, что не буду здесь обсуждать последствия поправок для НКО в целом, это тема для другого разговора, сосредоточусь именно на социальном предпринимательстве.)

Начну с формальных вещей. Закон о социально ориентированных НКО не носит самостоятельного характера, это закон о внесении изменений в другие законы, центральным из которых является принятый в 1996 году закон об НКО, а значит, он не распространяется на кооперативы, товарищества собственников жилья и ряд других некоммерческих объединений граждан. Получается, закон выдвигает в разряд особенной социальной значимости только часть организаций, которые выполняют функции социальной защиты и поддержки граждан, охраны окружающей среды, культурного наследия по критерию формальной организационно-правовой формы. Обратите внимание, критерием является не социальная цель и способность ее реализовать, не фактическое распределение прибыли (коммерческая по форме организация также может направлять прибыль на социальные цели), а “техническая” форма собственности. Именно из-за технического, формального разграничения в этом законе “пострадали” кооперативы, поскольку они “распределяют полученную прибыль между участниками”. А если это производственный кооператив инвалидов? А если это кредитный кооператив малоимущих работников, как, например, известный нам кредитный кооператив учителей “Радуга”?
Напомню, что социальное предпринимательство характеризуется сочетанием четырех особенностей, которые вместе делают его уникальным являением, особенно желательным в России: социальная цель – инновационность – самоокупаемость. Причем инновационность может состоять и в технологии работы, и в результате, т.е. в таком сочетании ресурсов либо в такой социальной услуге, которые ранее не встречались.

Согласно новым поправкам в закон о НКО получается, что избирательность и формальность критериев выделения социально ориентированных организаций отказывает в этом праве целому ряду социальных предприятий, не имеющих “правильной” формы собственности. Между тем выбор формы собственности нередко обусловлен для социальных предпринимателей точным расчетом своих сил и возможностей на конкретном рынке, специфической комбинацией ресурсов, ведь им предстоит и социальную проблему решать, и в убытки не войти.

Возникает вопрос: какие содержательные государственные мотивы стоят за выделением в качестве особенно значимых социально ориентированных некоммерческих организаций?

В Европе, где опыт государственной поддержки социальных предприятий насчитывает более двух десятилетий, “критериями отсечения” являются желательные результаты работы. При всем разнообразии предпочтений (в Италии, например, поддерживаются “социальные кооперативы”, что связано с богатыми традициями кооперативного движения) социальная ориентация признается за теми организациями, которые подтверждают свое социальное назначение.

В Италии, где речь в законе 1991 года идет, на первый взгляд, об одной организационно-правовой форме, кооперативной, на самом деле отбор организаций, которые будут получать господдержку, проходил не по техническому критерию “кооперативности”. Организации должны были быть созданы для трудовой интеграции исключенных групп населения на рынок труда и в отличие от стандартных кооперативов прежних времен, чья деятельность обычно направлена на своих членов, ориентированы на интересы более широкого сообщества. В этом смысл социальной интеграции. Итальянский закон 1991 года допускал к получению статуса “социального кооператива” по сути “некоммерческие” и “коммерческие” кооперативы, для чего социальные кооперативы подразделялись на 2 группы. В группе А были кооперативы, предоставляющие услуги в области образования, здравоохранения и социальных услуг, а в группе В кооперативы могли предоставлять любые услуги, но при этом их социальное назначение состояло в привлечении к труду уязвимых категорий населения. В законе 2005 года (уже – о социальных предприятиях) таковыми могли стать предприятия любой организационно-правовой формы – как прибыльного, так и неприбыльного сектора. Соответствующий статус предполагал ограничение по распределению прибыли социальными целями организации и развитием собственных активов; не менее 30% занятых в организациях должны были составлять неблагополучные социальные категории населения, включая длительно безработных и граждан с низкими доходами; кроме того, закон выделял отрасли “общественной полезности”, в которых работают социальные предприятия. В отраслевом разрезе здесь многое аналогично отраслям, выделенным в нашем законе о социально ориентированных НКО.

В Великобритании департамент промышленности и торговли в 2002 году определил социальные предприятия как предприятия, имеющие преимущественно социальные цели, чей доход в первую очередь направляется на реализацию этих целей – в развитие собственного бизнеса либо в развитие сообщества, а не на максимизацию прибыли акционеров и собственников. (Подробности и в особенности ссылки на международную литературу по этим вопросам можно найти в нашей недавно вышедшей в издательстве НИУ ВШЭ книжке “Социальное предпринимательство в России и в мире”).

Если итальянский закон акцентировал внимание на потребности вовлечения в работу социально уязвимых работников и клиентов предприятий, то британский – на рыночные показатели работы социальных предприятий: около 50% их дохода должно было быть получено на основе продажи товаров и услуг (вариант коммерциализации социально ориентированных НКО). В департаменте торговли и промышленности Великобритании был открыт отдел по вопросам социальных предприятий. В 2004 году парламент законодательно утвержден статус новых предприятий – “компания общественной пользы” (Community Interest Company).

Что в России хотели сказать, привлекая внимание именно к социально ориентированным НКО, не вполне ясно. Думаю, это не соображения повышения социальной эффективности предприятий или экономии средств, иначе вперед были бы выдвинуты коммерческие организации (что в одностороннем порядке тоже было бы неверно). Это может быть и желание смягчить недружелюбную ранее политику взаимодействия с гражданским обществом, и попытку подразделить гражданские организации на разные сорта для удобства управления, и недостаточность знаний о социальном предпринимательстве, из-за которой подмены социальных предприятий на социально ориентированные НКО могли просто не заметить, и объективно назревшая потребность вменить в обязанность региональным департаментам социального блока работать всерьез не только с государственными, но и с гражданскими организациями. Последнее, как показывают наши исследования, вопрос чрезвычайно важный, а для НКО – острый. Что касается возможности негативных последствий новых поправок, это предмет отдельной статьи в продолжение обсуждения закона.

ПРОДОЛЖЕНИЕ СЛЕДУЕТ

___

автор - заместитель директора Института управления социальными процессами, НИУ ВШЭ
 

Дата публикации: 15 ноября 2011